Brazília a magyar úton: gyorsabban pusztítható a környezet

A volt brazil elnök, Jair Bolsonaro környezetromboló politikája óta kevés jogszabály váltott ki akkora ellenállást Brazíliában, mint az a 2025-ös törvénycsomag , amely gyökeresen átalakítja a környezetvédelmi engedélyezés rendszerét.

A támogatók szerint az új szabályozás véget vet a beruházásokat évekig késleltető bürokráciának, felgyorsítja az infrastruktúra-fejlesztéseket, és növeli Brazília versenyképességét.

A kritikusok ezzel szemben úgy látják, hogy a jogszabály lebontja a környezetvédelmi garanciák jelentős részét, politikai döntéssé alakítja a szakmai engedélyezést, és minden eddiginél nagyobb teret nyit a természetpusztító beruházások előtt.

Emiatt a környezetvédők a jogszabálymódosítást a pusztítás törvényének (PL da Devastação) nevezik.

Az új szabályozás gyakorlati jelentőségét jól mutatják azok a nagyberuházások , amelyek ma már élhetnének a gyorsított engedélyezés lehetőségével.

Az egyik legismertebb példa a kanadai tulajdonú cég, a Belo Sun Mining aranybányaprojektje, amely a Xingu folyó partján hozná létre Brazília legnagyobb külszíni aranybányáját.

A beruházás engedélyezése tizenhárom éve tart, és ez idő alatt civil szervezetek és érintett közösségek többször sikeresen támadták meg a bíróságokon.

A kritikusok szerint azonban ha a projektet a jövőben az új rezsim engedélyezi, a beruházás jóval egyszerűbb, gyorsított eljárásban indulhatna újra.

Hasonló aggodalmak övezik a Ferrogrão nevű, az Amazonas térségét átszelő vasútvonal tervét is: bár a projektet jelenleg a brazil Legfelsőbb Bíróság ideiglenes intézkedése blokkolja, és a kormány korábban új vizsgálatokat, valamint az érintett közösségekkel való konzultációt ígért, az előkészítő lépések ennek ellenére tovább folytatódnak.

Ezek az ügyek jól mutatják, hogy a gyorsított engedélyezési rendszer nem csak elvi lehetőség, hanem olyan konkrét, régóta vitatott beruházások előtt nyithat utat, amelyek jelentős környezeti és társadalmi konfliktusokat hordoznak magukban – állítja l Marcela Madrid Vergara, az üggyel nemzetközi szinten foglalkozó emberi jogi szervezet, az INCLO klímaügyekkel és környezeti igazságossággal foglalkozó szakértője.

Jogszerű ez?

A brazil Szövetségi Legfelsőbb Bíróság (Supremo Tribunal Federal, STF) előtt több alkotmányossági eljárás is folyik, amelyek azt firtatják, hogy összeegyeztethető-e az új rendszer a brazil alkotmánnyal.

A kérdés az, hogy meddig lazítható egy demokratikus jogállamban a környezetvédelmi engedélyezés anélkül, hogy kiüresedne az állam környezetvédelmi kötelezettsége.

A környezetvédelmi engedélyezés a legtöbb országban nem egyszerű adminisztratív eljárás.

Feladata, hogy még a beruházás megkezdése előtt feltárja annak várható környezeti és társadalmi hatásait, és szükség esetén megakadályozza vagy feltételekhez kösse a megvalósítást.

Egy megfelelő engedélyezési rendszer jellemzően három pillérre épül.

Először is megköveteli a beruházás várható környezeti hatásainak tudományos vizsgálatát.

Másodszor biztosítja, hogy független szakhatóságok értékeljék ezeket az elemzéseket.

Harmadszor lehetőséget ad az érintett közösségeknek, önkormányzatoknak, civil szervezeteknek és őslakos népeknek arra, hogy véleményt nyilvánítsanak a beruházásról.

A rendszer lényege tehát nem pusztán az, hogy engedélyt adjon vagy megtagadja azt, hanem hogy még a beruházás előtt felismerje azokat a kockázatokat, amelyek később visszafordíthatatlan környezeti vagy társadalmi károkat okozhatnak.

Brazíliában ennek különösen nagy jelentősége van.

Az Amazonas-medence, a Cerrado szavannái vagy az Atlanti-erdő (Mata Atlântica) a világ biológiai sokféleségének legfontosabb területei közé tartoznak, miközben az ország gazdasága nagy mértékben támaszkodik a bányászatra, a vízerőművekre, az agráriparra és más, jelentős környezeti hatással járó beruházásokra.

A környezetvédelmi engedélyezés ezért évtizedek óta a gazdaságfejlesztés és a természetvédelem közötti egyensúly egyik legfontosabb intézménye.

A vitatott törvénycsomag két elemből áll.

Az egyik az új általános környezetvédelmi engedélyezési törvény, amely átfogóan alakítja át és gyengíti az engedélyezési rendszert.

A másik létrehozza az úgynevezett Különleges Környezetvédelmi Engedélyt (Licença Ambiental Especial, LAE).

A legnagyobb vitát éppen ez az új engedélyezési forma váltotta ki, mert a szabályozás lehetővé teszi, hogy a kormány stratégiai jelentőségűnek minősített beruházások gyorsított eljárásban kapjanak engedélyt.

A stratégiai projektek listáját egy kormánybizottság állítja össze, és végül az államfő hagyja jóvá.

A törvény azonban nem rögzíti, hogy milyen szakmai szempontok alapján minősülhet egy beruházás stratégiai jelentőségűnek.

A keresetet benyújtó szervezetek szerint ez azt eredményezheti, hogy tudományos és környezetvédelmi szempontok helyett politikai érdekek döntik el, mely beruházások részesülnek kivételes elbírálásban.

Ez az elem különösen ismerős lehet a magyar olvasónak.

Magyarországon az elmúlt másfél évtizedben a „nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások” jogintézménye hasonló logikát követett: a kiemelt státusz nem elsősorban új szakmai követelményeket vezetett be, hanem számos eljárási garancia alól adott felmentést.

A brazil vita ugyanakkor kicsit más, hiszen ott az alkotmányossági vita középpontjában az áll, hogy megengedhető-e egyáltalán, hogy a végrehajtó hatalom politikai döntéssel írja felül a környezetvédelmi szakmai értékelés bevett rendszerét.

A keresetet benyújtó szervezetek szerint az új szabályozás nem egyszerűen egyes eljárási szabályokat módosít, hanem alapjaiban változtatja meg a környezetvédelmi állami szerepvállalás logikáját.

Érvelésük szerint a korábbi rendszert, amely a megelőzésre, a szakmai vizsgálatra és az állami kontrollra épült, egy olyan modell váltja fel, amely nagyobb teret enged a deregulációnak, az önbevalláson alapuló engedélyezésnek, azaz gyakorlatilag az önengedélyezésnek és a politikai mérlegelésnek.

Álláspontjuk szerint ez ellentétes Brazília alkotmányának azzal az alapelvével, amely mindenki számára biztosítja az ökológiailag kiegyensúlyozott környezethez való jogot, és amelyből az állam aktív környezetvédelmi kötelezettsége is következik.

A panaszosok különösen azt kifogásolják, hogy a törvény számos területen gyengíti az előzetes környezeti kontrollt.

Szerintük a környezetvédelmi engedélyezés alóli széles körű kivételek – például bizonyos mezőgazdasági és infrastrukturális tevékenységek esetében – azt eredményezhetik, hogy jelentős környezeti kockázattal járó beruházások is szakmai vizsgálat nélkül valósulhatnak meg.

Álláspontjuk szerint a közepes környezeti hatással járó tevékenységek esetében a beruházó saját nyilatkozatával helyettesíti az előzetes hatósági értékelést, miközben az ellenőrzés utólagos és korlátozott marad.

A kereset benyújtói szerint a szabályozás a szövetségi rendszer működését is veszélyezteti, mert túl széles mozgásteret biztosít az egyes államoknak és önkormányzatoknak anélkül, hogy országosan egységes minimumkövetelményeket határozna meg.

Attól tartanak, hogy ez úgynevezett „környezeti versenyhez” vezethet: az egyes területek a beruházások megszerzéséért cserébe enyhébb környezetvédelmi szabályokat alkalmazhatnak, ami hosszú távon lefelé húzhatja az egész országos védelmi szintet.

A szervezetek a különleges környezetvédelmi engedély intézményét is alkotmányos aggályok miatt támadják.

Véleményük szerint a nagy infrastrukturális és kitermelő projektek – például bányák vagy vízierőművek – esetében a gyorsított, egységesített eljárás nem képes kiváltani azokat a részletes vizsgálatokat, amelyek a beruházások összetett és gyakran visszafordíthatatlan hatásainak feltárásához szükségesek.

A kritika lényege, hogy a törvény a környezeti kockázatok értékelését nem szakmai, hanem politikai döntési szintre helyezi.

A kereset külön fejezetet szentel az őslakos népek és más hagyományos közösségek jogainak.

A kérelmezők szerint az új szabályozás szűkíti ezeknek a közösségeknek és az őket képviselő állami intézményeknek a részvételi lehetőségeit az engedélyezési folyamatokban.

Kifogásolják, hogy a törvény csak a hivatalosan már elismert őslakos és az afro-brazil quilombola közösség területeit veszi figyelembe, miközben számos közösség területének jogi rendezése éppen az állam történelmi mulasztásai miatt még nem zárult le.

Álláspontjuk szerint ezzel a szabályozás figyelmen kívül hagyhatja azokat a közvetett és összeadódó környezeti hatásokat is, amelyek egy-egy beruházás hosszú távú következményeit jelentik.

A panaszosok szerint a jogszabály emellett gyengíti azoknak az intézményeknek a szerepét is, amelyek hagyományosan a környezet, a kulturális örökség és az őslakos jogok védelmében vesznek részt.

Kifogásolják többek között, hogy a környezetvédelmi engedélyezési eljárásokban ezeknek a szerveknek a véleménye nem minden esetben kötelező erejű, valamint azt is, hogy bizonyos, egészségügyi szempontból érzékeny területeken megszűnhet az egészségügyi hatóságok kötelező bevonása.

Végül a kereset benyújtói azt állítják, hogy az új szabályozás egyik legnagyobb hiányossága, hogy gyakorlatilag nem foglalkozik az éghajlatváltozás következményeivel.

Szerintük a környezeti hatásvizsgálatokból és az engedélyezési eljárásokból nem maradhat ki annak értékelése, hogy egy beruházás hogyan hat a klímaváltozásra, illetve hogyan érinti a klímaváltozás által már veszélyeztetett közösségeket.

Álláspontjuk szerint ennek hiánya nemcsak Brazília alkotmányos környezetvédelmi kötelezettségeivel, hanem a Párizsi Megállapodásban vállalt nemzetközi kötelezettségeivel is ellentétes lehet.

A Legfelsőbb Bíróságtól ezért a kérelmezők első lépésként azt kérik, hogy a vitatott rendelkezések alkalmazását függessze fel, mert szerintük a törvény hatályba lépése olyan környezeti és társadalmi károkat okozhat, amelyek később már nem orvosolhatók.

Az ügy érdemében pedig azt szeretnék elérni, hogy a bíróság semmisítse meg azokat a szabályokat, amelyek szerintük kiüresítik az engedélyezési rendszer megelőző funkcióját, gyengítik a közösségek részvételi jogait, és csökkentik az állam felelősségét a környezeti károk megelőzésében.

Nemzetközi összefogás, magyar szál A brazil ügyben felvetett problémák több szempontból is ismerősek lehetnek a magyar környezetvédelmi joggal foglalkozók számára.

Az INCLO által szervezett nemzetközi együttműködés keretében a Társaság a Szabadságjogokért is csatlakozott a brazil eljáráshoz.

A TASZ egy, dél-afrikai, argentin és kolumbiai szervezetekkel közös beadványban arra hívja fel a brazil bíróság figyelmet, hogy a magyar tapasztalatok szerint az ilyen, stratégiai szempontokra hivatkozva a kiemelt beruházásokat lehetővé tevő módszerek könnyen olyan rendszert alkothatnak, amelyben a gazdasági szempontok felülírják a környezetvédelmi garanciákat, ahogyan azt Magyarországon láthattuk a nemzetgazdasági szempontokra hivatkozó, több száz egyedi beruházást a rendes szabályok alól mentesítő kiemelés esetében.

Ezt a lehetőséget Magyarországon még 2006-ban vezették be azzal a céllal, hogy bizonyos, kiemelt jelentőségű fejlesztések gyorsabban és egyszerűbben valósulhassanak meg.

A jogintézmény azonban az elmúlt másfél évtizedben jelentősen átalakult: a kormányzati gyakorlatban egyre több környezeti szempontból érzékeny beruházás kapott ilyen minősítést, ami számos esetben az általános eljárási garanciák gyengítésével, rövidebb határidőkkel és a társadalmi részvétel korlátozásával járt.

A civil szervezet szerint a magyar tapasztalat azt mutatja, hogy a beruházások gyorsítására létrehozott kivételes jogi eszközök könnyen elveszíthetik eredeti, szűk körű rendeltetésüket.

A magyar jogszabályok szerint önmagában a gazdasági vagy nemzetgazdasági érdek nem indokolhatja a környezetvédelem szintjének csökkentését.

A kiemelt beruházási státusz azonban a gyakorlatban olyan különleges jogi környezetet hozott létre, amelyben a hatékonyság és a fejlesztési szempontok elsőbbséget kaptak a környezeti szempontokkal szemben.

Ha nem változik a brazil jog, ez valószínűleg ott is bekövetkezik majd.

Ha ugyanis bizonyos beruházások politikai döntéssel gyorsított vagy kivételes engedélyezési pályára kerülhetnek, az könnyen oda vezethet, hogy az állami döntéshozatalban a rövid távú gazdasági érdekek háttérbe szorítják a környezetvédelmi mérlegelést.

A magyar tapasztalat arra utal, hogy az ilyen kivételes eljárások akkor jelentik a legnagyobb kockázatot, amikor nem valóban rendkívüli esetekben alkalmazzák őket, hanem általános fejlesztéspolitikai eszközzé válnak.

A brazil Legfelsőbb Bíróság előtt fekvő ügy egyik alapvető kérdése ezért az, hogy milyen alkotmányos korlátok között alakíthatja át egy állam a környezetvédelmi engedélyezés rendszerét.

A vita nem arról szól, hogy lehet-e gyorsítani a beruházások megvalósítását, hanem arról, hogy a gyorsítás érdekében meddig lehet csökkenteni azokat a garanciákat, amelyek éppen azt szolgálják, hogy a gazdasági fejlődés ne járjon visszafordíthatatlan környezeti károkkal.

A szerző a TASZ munkatársa. ]]>